Lukk
Tips en venn:
Ditt fornavn:

Din e-post adresse:
Ditt etternavn:

Din venns e-post adresse:
Din melding / beskjed / kommentar:

(URL til siden blir automatisk lagt inn i e-post meldingen.)

Kode: gi1555
(Skriv inn koden over.)

 
Bokomtale

Velferdstjenestenes vilkår: Nasjonal politikk og lokale erfaringer

Antologien Velferdstjenestenes vilkår er redigert av Cecilie Høj Anvik, Johans Tveit Sandvin, Janne Paulsen Breimo og Øystein Henriksen. Den er et resultat av det strategiske satsningsområdet «Innovasjon for bærekraft i velferd» ved Fakultetet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Prosjektet var rettet mot å få fram kunnskap om hva som truer bærekraften i den norske velferdsmodellen. Det aller meste av velferden produseres og ytes på det lokale nivået. Kommunene skal innfri forventninger både ovenfra, fra staten og politikerne, og nedenfra, fra borgerne. Forskerne bak boka har derfor sett på hvordan statlige føringer, reguleringer, lover og vedtak oppleves av dem som skal omsette dem til tjenester i den kommunale hverdagen. Det dreier seg altså om hvordan politikk blir til praksis – i velferdsstatens frontlinje.

Boka har 15 forfattere.  De står bak til sammen 13 kapitler. To innledningskapitler skisserer forskningen som boka springer ut av og gir en generell oversikt over den norske velferdsmodellen. To sluttkapitler oppsummerer og drøfter velferdsmodellens bærekraft og framtid. De ni empiriske kapitlene har nokså lik oppbygning. De åpner med en problemstilling, forsetter med en analyse av hva offentlige dokumenter kan fortelle om temaet, og sier noe om historisk utvikling. Så følger en gjennomgang av tidligere forskning, før det gis en presentasjon av funn basert på egen empiri, innhentet ved hjelp av kvalitative intervjuer i en stor og en liten norsk kommune. Kapitlene avsluttes med oppsummering og konklusjon. Blikket er hele tiden rettet mot tjenesteyterne.  Denne tilnærmingen er en klar styrke ved boka. Oftest har studier av velferdsstaten hentet data fra brukerne av tjenestene. En viktig intensjon her er å få fram spenningene mellom nasjonal velferdspolitikk og lokale erfaringer, og de erfaringene er det først og fremst tjenesteyterne som har gjort. En annen styrke er at mens mye annen forskning på velferdsstaten som ser på ett tjenesteområde, kan vi her sammenlikne tilbud som er rettet mot svært ulike målgrupper. Det dreier seg om barn og unge, personer med psykisk utviklingshemming, flyktningetjenesten, psykisk helsearbeid, rusomsorg, hjemmeboende eldre og inntektssikring. Ett kapittel tar opp brukermedvirkning i spenningsfeltet mellom politikk og praksis, og ett ser på velferdsteknologiens betydning, særlig i tjenester for eldre.

Det historiske perspektivet er viktig i boka, både i de generelle kapitlene, og i gjennomgangen av de enkelte tjenesteområdene. Fortellingene om hvordan oppfatninger av rettigheter og plikter har forandret seg, og om hvilke utviklingstrekk som har ført oss fram til der vi er i dag, er lesverdige og gir innsikt. Det pekes på at den nordiske velferdsmodellen har en omfattende dekningsgrad, at de sosiale rettighetene er universelle, og at den har en sterk arbeidsorientering. Tjenesteintensiteten er høy, og kommunenes rolle er helt sentral. Samtidig har endrede finansieringsordninger ført til en frikobling mellom politikkutforming og iverksetting. Staten kan med andre ord love mye, mens det blir opp til kommunene å innfri løftene. For flere områder betyr det dårlig samsvar mellom ansvar og handlingsrom. Mellomledere som ble intervjuet i studien så en sammenheng mellom effektivisering og spissing av spesialisthelsetjenesten på den ene siden, og økning i ansvar og oppgaver for kommunene på den andre. Kommunene blir siste skanse og kan ikke si nei til sårbare og hjelpetrengende grupper. Særlig når det gjaldt psykisk helsearbeid og tjenester for psykisk utviklingshemmede, er kommunenes oppgaver preget av at brukergrupper som tidligere var på institusjon, nå er et lokalt ansvar.  Også for rusfeltet er situasjonen preget av en endring fra særomsorg til næromsorg. Ved å tegne opp det historiske bakteppet, og også ta for seg ikke bare ett men mange av velferdsstatens tjenester, blir hvert enkelt område kontekstualisert og satt inn i en sammenheng.

Kapitlene om tjenester for barn og unge, psykisk utviklingshemmede og andre, viser hvordan kommunene strever med å rekruttere og holde på nødvendig kompetanse. Et annet problem er ressursmangel, noe som blant annet går ut over helhetlige tilnærminger og nødvendig samarbeid mellom etater.  Når ressursene ikke strekker til, blir det også vanskelig å drive forebygging og tenke langsiktig. Det akutte, det mange kaller brannslukking, kan ikke bortprioriteres. En annen konsekvens av misforholdet mellom ressurser og oppgaver, er at kommunene jakter på statlige prosjektmidler. Særlig ser det ut til å skje innen rusomsorgen. Men slike midler er pr definisjon midlertidige, og resultatet kan lett bli at de kaster seg fra trend til trend uten særlig mulighet til å følge opp når prosjektet er slutt.

For flere områder, men særlig for flyktningetjenesten, framgår det at tjenesteyterne er bundet av regler og prosedyrer fastsatt av andre. Samtidig opplever de at det er lite hjelp å få i gjennomføringen av oppgavene. Flyktningetjenesten har også sine særegne problemer ved at planlegging er vanskelig, for ikke å si umulig. Tjenesten må hele tiden bygges opp og ned som konsekvens av både globale endringer og nasjonal politikk. Forventningene til flyktningetjenesten oppleves ofte som nokså grenseløse, både fra målgruppen, og fra kommunale samarbeidspartnere.

Ofte virker det som om det er dårlig samsvar mellom idealene, slik de er uttrykt i den nasjonale velferdspolitikken, og realitetene på kommunalt nivå. Det er ikke tjenesteyterne sin skyld. Velferdstjenestene er bemannet, eller i enda større grad «bekvinnet» med ansvarsbevisste bakkebyråkrater som strekker seg langt for å hjelpe dem de har ansvar for. Tjenesteyternes tilgjengelighet er stor.  Særlig ser vi det i flyktningetjenesten, i psykisk helsearbeid og i rusomsorgen. Noen lar være å ta den sykmeldingen de egentlig skulle hatt, andre jobber videre når arbeidsdagen offisielt er slutt. De fyller ofte en advokatfunksjon, og noen ganger også en pårørendefunksjon, der pårørende ikke finnes. De er både en formidler og en buffer i kontakten mellom brukeren og andre kommunale tjenester. Når det gjelder inntektssikring, viser studien hvordan ansatte ved et lite NAV-kontor kjenner seg tvunget til byråkratisk ulydighet for å sikre at brukerne får sine utbetalinger i rett tid.

De empiriske kapitlene bekrefter på mange måter at velferdsstaten har gjort seg avhengig av arbeidstakere som er villige til å strekke seg langt for å tette gapet mellom politiske og faglige intensjoner og hverdagslivets praksiser. For noen områder, kanskje særlig for tjenester til hjemmeboende eldre, fører dette gapet til at det stilles krav til brukerne og deres pårørende.  I lengden er både prosjektfinansiering og ekstrainnsatsen til den enkelte tjenesteyter lite bærekraftige tilnærminger når det gjelder å kompensere for kommunal fattigdom. Som det framgår, er forskerne bak boka på kommunenes side i spenningen mellom statlig styring og lokal iverksetting.

De to siste kapitlene er kanskje bokas viktigste. Der får vi først en oppsummering og sammenfatning, og helt til slutt reises spørsmålet om velferdsmodellens framtid. Som viktigste forklaring på den tiltagende ressursknappheten viser forfatterne til reformer, omorganiseringer og endrede prioriteringer i statlige etater. Kommunene har fått stadig flere oppgaver og større ansvar, men uten å bli tatt med på råd, og uten at det har fulgt med flere ressurser. Slik har kommunene i prinsippet blitt ansvarlige for alle legitime behov som ikke dekkes av andre. Til dels er behovene komplekse, og brukergruppene sårbare. I praksis mangler mange kommuner ikke bare ressurser, men også kompetanse til å ta dette ansvaret. Samtidig, og dels som en konsekvens av de statlige løftene, har brukernes forventninger økt. De opplever at de har rett på tjenester som det knapt finnes ressurser og kompetanse til å yte. Det oppsummeres at tjenesteyterne befinner seg i et krysspress mellom på den ene siden eget ansvar og det brukerne har krav på og trenger, og på den andre siden de ressurser kommunen har til rådighet. Dette er bakgrunnen for at forfatterne mener at den norske velferdsmodellen står overfor både et kapasitetsproblem og et ansvarsdilemma.  Problemene er koblet sammen ved at ansvaret ikke defineres ut fra ressurser, men ut fra eksisterende behov i brukergruppene.

Boka Velferdstjenestenes vilkår bygger på spennende og god forskning, forankret i den gode sosiologiske tradisjonen om kritisk empirisme. Den inviterer til refleksjon og ettertanke, og bør være nyttig både for praktikere, studenter og forskere. Den anbefales også for politikere, både på kommunalt og nasjonalt nivå. Boka rapporterer interessante funn fra et vidtfavnende forskningsprosjekt, men den kan også leses som et debattinnlegg. Den avdekker viktige spenningsfelt og reiser spørsmål om de kommunale tjenesteyterne som strekker seg lenger enn langt, kan tilsløre misforholdet mellom ansvar, forventninger og ressurser.  Boka er åpent tilgjengelig på nett, og det er enkelt å hente ut de delene eller kapitlene man er spesielt interessert i.

 

Velferdstjenestenes vilkår er utgitt på Universitetsforlaget (2020), og er tilgjengelig >> HER

År: 2020 Av: Omtalt av Bergljot Baklien, tidligere forsker ved SIRUS, nå pensjonist tilknyttet FHI
2020@forebygging.no    Redaktør: Beate Steinkjer

Brukerundersøkelse forebygging.no
(tar under 1 min)